中华人民共和国减灾规划(1998-2010年)

我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，灾害种类多、发生频率高、分布地域广、造成损失大。特别是进入９０年代以来，自然灾害造成的经济损失呈明显上升趋势，已经成为影响经济发展和社会安定的重要因素。 我国政府十分重视减灾工作，４０多年来，在全国人民的不懈努力下，减灾工作取得了显著的成就。为进一步做好减灾工作，促进社会可持续发展，保证国民经济和社会发展“九五”计划和２０１０年远景目标顺利实现，要结合我国自然灾害特点，总结以往减灾工作的经验和教训，明确减灾工作的指导方针、主要目标、任务和措施，调动一切积极因素，合理配置资源，最大限度地减轻灾害造成的损失。为此，制定国家中长期减灾规划。

一、自然灾害及减灾工作基本情况

（一）自然灾害概况。

１．自然灾害种类多、频率高、季节性强。具体情况是：

大气圈和水圈灾害。主要包括洪涝、干旱、台风、风暴潮、沙尘暴以及大风、冰雹、暴风雪、低温冻害等其他灾害损失也相当严重。

地质、地震灾害。主要包括地震、崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、塌陷、荒漠化等。我国是地震多发国家，１９４９年以来，因地震死亡近３０万人，伤残近百万人，倒塌房屋１０００多万间，其中，１９７６年唐山发生震惊世界的７．８级强烈地震，造成２４．２万人死亡，１６．４万人伤残；全国崩塌、滑坡、泥石流灾害点有４１万多处，每年因灾死亡近千人。全国荒漠化土地面积２６２万平方公里，土地沙化面积以每年２４６０平方公里的速度扩展，水土流失面积超过１８０万平方公里。

生物灾害。全国主要农作物病虫鼠害达１４００余种，每年损失粮食约５０００万吨，棉花１００多万吨；草原和森林病虫鼠害每年发生面积分别超过２０００万公顷和８００万公顷。

森林和草原火灾。１９５０年以来，全国平均每年发生森林火灾１．６万余次，受灾面积近百万公顷。受火灾威胁的草原２亿多公顷，其中火灾发生频繁的近１亿公顷。

２．自然灾害地区差异明显。根据我国自然灾害的特点，以及灾害管理的实际情况，现阶段，可分为三种类型地区。

第一类地区有７个省、自治区、主要分布在西部，少数在北部。此类地区自然灾害直接经济损失的绝对值较小，但由于经济欠发达，直接经济损失率（即灾害直接经济损失与国内生产总值之比，下同）为中等或较大，抗灾能力较弱。此类地区大部分是我国的严重干旱区，人口密度较低。主要灾害是干旱、雪灾、地震，其次为沙尘暴、滑坡、泥石流及山洪，对农牧业生产影响较大。

第二类地区有１６个省、自治区、直辖市，大部分分布在中部，少数在东北、华北、西南等地。此类地区经济发展、自然灾害直接经济损失和抗灾能力为中等水平；北部受极地反气旋影响较大，南部为亚热带多雨区，是我国大江大河的中游地区；人口密度中等或较大。主要灾害是干旱、洪涝、地震、冻害、风雹、农业病虫害，其次为滑坡、泥石流和森林自然灾害，对农业、工业交通运输业影响较大。

第三类地区有８个省、直辖市，主要分布在东部沿海地区。此类地区自然灾害直接经济损失的绝对值较大，但由于经济较发达，直接经济损失率为中等或较小，抗灾能力较强；受副热带高压与热带气旋影响最大，是我国大江大河的下游地区；人口密度大。主要灾害是洪涝、干旱、台风、风暴潮，其次为地震、冰雹、地面沉降。对工业、农业、交通运输业和城市基础设施都有影响。

３．自然灾害损失严重并呈增长趋势。我国是世界上自然灾害损失最严重的少数国家之一。一般年份，全国受灾害影响的人口约２亿人，其中死亡数千人，需转移安置约３００万人，农作物受灾面积４０００多万公顷，倒塌房屋３００万间左右。随着国民经济持续高速发展、生产规模扩大和社会财富的积累，同时由于减灾建设不能满足经济快速发展的需要，造成自然灾害损失呈上升趋势。按１９９０年不变价格计算，自然灾害造成的年均直接经济损失为：５０年代４８０亿元，６０年代５７０亿元，７０年代５９０亿元，８０年代６９０亿元；进入９０年代以后，年均已经超过１０００亿元。

（二）主要减灾工作。

１．我国政府历来将减灾工作作为保障国民经济和社会发展的重要工作，在发展经济的同时，努力推动减灾工作的深入开展。经过多年坚持不懈的努力，灾害损失增长趋势得到一定抑制，特别是因灾死亡人数明显减少，取得了较大的经济效益和显著的社会效益。减灾工作已经成为国民经济与社会可持续发展的保障机制之一，为推动我国经济的快速发展和社会的持续进步发挥了重要作用。

２．减灾工程建设成绩显著。针对大江大河的水患地区，大面积的农作物干旱和病虫害多发地区，重点地震、地质灾害和风暴潮危险区，城镇及公路、铁路沿线的泥石流、滑坡频发地段，进行了大规模的减灾工程建设。４０多年来，共修建防洪堤２４．７万公里，大中小型水库８．４万多座，防潮堤１．２万公里，建成排灌站４９万多处。其中对全局具有重要意义的减灾工程有：黄河下游防洪大堤、长江中下游防洪与分洪工程、淮河流域综合防洪工程，以及正在建设的长江三峡工程、黄河小浪底工程、北江飞来峡水利枢纽工程等重大水利工程。对城市和大中型工矿企业的新建工程进行了抗震设防，对原有工程设施进行了抗震加固，完成了对１４条铁路干线、９０多座骨干电厂、６条主要输油管线、２０个大型炼油厂、一批重点骨干钢铁企业和超大型乙烯工程以及大型水库的抗震加固。对重点地区和交通干线上的地质灾害进行了大规模的防治，目前，正在对长江三峡链子崖、黄腊石地质灾害等进行治理。兴建了各种防护林体系，全国每年植树近６００万公顷，人工种草１２００万公顷，营造了防沙治沙工程、三北防护林、沿海防护林、长江中上游防护林、平原绿化、太行山绿化工程等区域防护林体系，森林覆盖率明显提高，建立了综合林火防治体系。生物灾害防治和牧区防灾基地建设也有新的进展。

３．非工程性的减灾措施明显加强。４０多年来，逐步建立并不断完善了我国的灾害监测预警系统，主要包括灾害及其相关要素和现象的观测网络，观测资料的收集传输和交换的电信系统，灾害全程动态监测及资料处理、分析、模拟和报警报制作系统，预报警报的传播、分发和服务系统等。目前，全国已经形成了由２５３４个地面气象站、９５７个测雨站（点）、１４３个无线电探空和雷达测风站组成的气象监测报网，３００６个水文站、１１０７个水位站、１４１５８个雨量站、６１个水文实验站和１１１７９眼地下水测井组成的水文监测网，１３００个台站组成的地震前兆观测系统，３０００多个站组成的农作物和森林病虫害测报网，２４０多个台（点）组成的草原虫鼠害监测预报网，还形成了海洋环境和灾害监测、森林和草原火灾监测、地质灾害勘查及报灾等系统。在灾害预警方面，初步构成了利用电话、无线电通讯、电视和基层广播网发布预警信息的网络。这些为提高自然灾害监测、预警水平，为有效防范灾害和各地政府迅速组织防灾抗灾工作提供了条件。

４．灾害管理工作进一步加强。建立了针对主要灾害的各种防灾抗灾领导机构和灾害监测预警、紧急决策、指挥、调度、组织实施体系，初步形成了中央和省、自治区、直辖市的分灾种灾害信息网络系统，开展了灾害分级管理、灾害快速评估、区划与灾情统计标准的研究工作，推动了灾害管理的科学化和规范化。中央和地方政府救灾资金逐年增加，各种救灾救济物资及时安排，群众互助互济活动的广泛开展，有效地保障了灾民的基本生活，促进了灾区生产和生活秩序的迅速恢复。我国的疾病防疫和灾害医疗救护网络使因灾伤病人员得到有效的治疗，基本控制了传染疾的大规模发生和蔓延。

５．中国人民解放军、武装警察和预备役部队、公安干警及广大民兵在减灾工作中发挥了重要作用。他们作为我国减灾工作的快速反应力量，积极配合地方政府做好减灾工作，尤其是在抢险救灾中发挥了主力军的作用，作出了突出的贡献。

６．减灾工作的综合协调和科技教育及国际合作取得了一定进展。１９８９年，我国政府积极响应联合国关于开展国际减灾十年活动的号召，成立了中国国际减灾十年委员会，负责制定我国减灾活动的方针政策，组织协调有关部门和社会各界共同开展减灾活动，指导地方政府开展减灾工作，推进减灾国际合作。

通过国际减灾十年活动的开展，各级政府对减灾工作更为重视，加大了减灾工作的力度，进一步推动了减灾工作。减灾综合直辖市能力有所增强，各灾害管理部门的减灾协作有了新的进展；开展了多种形式的减灾宣传和教育活动，加速了减灾人才的培训和培养，全民的减灾意识有了明显增强；科学技术在减灾工作中得到了更加广泛的应用，各种高新技术的研究和应用取得了重要进展，卫星、遥感、地理信息系统、全球定位系统等相继运用于减灾工作的各个方面，初步具备了进行综合科技减灾的能力；一批减灾国际合作项目顺利实施，减灾立法、城市抗震减灾规划、灾害保险、综合性减灾研究、政府减灾能力建设、减灾经验的国际交流等都有了新的进展。

（三）主要经验和问题。

总结我国４０多年的减灾工作，主要经验是：

１．各级政府的高度重视和支持，是减灾工作不断发展的重要前提。中央和地方政府以最大限度地减轻人员伤亡、减少财产损失、保障经济发展和社会安定作为基本目标，对减灾工作给予了高度的重视和支持，在统一组织和协调的基础上，投入大量资金和人力进行减灾工程建设和抗灾救灾，并将减灾任务落实到国民经济和社会发展的中长期规划和年度计划之中，确保了减灾工作的积极开展。

２．有关部门配合，全民广泛参与，是做好减灾工作的可靠保证。在大规模减灾工程建设、抗灾救灾、灾后的恢复重建中，各有关部门的密切协作，中国人民解放军、武装警察和预备役部队、公安干警及广大民兵的共同努力，人民群众的广泛参与，保证了各项工作的顺利完成。

３．突出重点，兼一般，统筹安排，是减灾工作应该遵循的主要原则。坚持以预防为主，防抗救相结合，集中资金，合理配置各种减灾资源，减灾与兴利并举，优先安排对经济和社会发展具有重要意义的减灾工程项目，重点抗御对人民生命财产安全和社会经济发展威胁最大的自然灾害。实践证明，这是减灾工作的一条重要原则。

４．充分发挥科技和教育的作用，是推动减灾工作的强大动力。加强减灾科学研究，加速减灾科技成果转化，加快灾害管理现代化，广泛应用高新技术，提高了减灾科技效益和综合减灾能力；加强减灾宣传教育，普及减灾知识，进行减灾培训，有效地增强了全民减灾意识，为深入开展减灾工作打下了基础。

５．加强法制建设，是减灾事业顺利发展的客观需要。通过建立减灾法律法规体系，制定有关灾害管理的法律、法规和预案，促进了减灾工作制度化、法制化建设。

我国减灾工作取得了很大成绩，但也存在一些需要注意的问题。主要表现在：减灾工程建设不能满足国民经济快速发展的需要；各级政府的减灾规划还不够系统化、规范化，减灾法规还需进一步完善；灾害评估技术和手段相对落后，减灾科技成果的开发应用需要加强；灾害救援装备落后，救灾物资储备制度需要完善，灾害应急能力亟待提高；减灾宣传、教育需进一步加强。

为保证国民经济的可持续发展和实现社会的全面进步，在加快经济建设的同时，要高度重视减灾工作，大力发展减灾事业，以保证我国国民经济和社会发展战略目标的实现。

二、减灾工作的指导方针、主要目标、任务和措施

（一）减灾工作的指导方针

－－为国民经济和社会发展服务。经济的持续稳定发展和社会进步是深化减灾工作的基础，减灾工作的不断加强又为经济的发展和社会的进步提供有力保障。要特别重视处理好减灾与经济建设的关系，坚持减灾工作与经济建设一起抓的原则。

－－坚持以防为主，防抗救相结合。要进一步增强全民的减灾意识，在生产生活设施建设中，都要考虑到减灾，要运用多种手段和措施，大力开展减灾建设，发挥各种减灾工程的整体效益，积极推进综合减灾工作。

－－把握全局，突出重点。要解决好减灾工作中关系全局的重大问题，集中有限资源，加强重点减灾工程建设和重点地区的综合减灾工作，着重减轻对全局或区域发展影响较大的自然灾害，同时探索减轻其他自然灾害的有效途径。

－－充分发挥科学技术和教育在减灾中的作用。加强减灾基础和应用科学研究，加快现有科研成果转化为实际减灾能力的进程，促进综合减灾能力的提高。减灾教育要将普及教育和专业教育相结合，面向社会，提高全民的减灾知识水平。

－－调动一切积极因素。必须发挥中央、地方和各行各业的积极性，在政府统一组织和部署下，有关部门密切配合，企业和社会各界广泛参与，共同做好减灾工作。

－－加强减灾国际交流与合作。要积极开展多渠道、多层次的减灾国际交流与合作，不断改进和完善我国的减灾工作，提高我国在国际减灾领域的地位。

（二）减灾工作的主要目标。

减灾工作的主要目标是：通过建设一批对国民经济和社会发展具有全局性、关键性作用的减灾工程，广泛应用减灾科技成果，提高全民减灾意识和知识水平，建立比较完善的减灾工作运行机制，减轻各种灾害对我国经济和社会发展的影响，使灾害造成的直接经济损失率显著下降，人员伤亡明显减少。

１．农业和农村减灾。贯彻把加强农业放在发展国民经济首位的指导方针，形成较为完善的农业减灾体系。基本解决长江、黄河水患，其他主要江河水患得到有效控制，北方部分地区严重缺水的矛盾得到缓解，基本控制水土流失、荒漠化、土壤次生盐渍化和草场退化的加速趋势，减轻海洋灾害对农业的影响。农业的灾害设防达到抗御中等自然灾害的水平，减灾科技成果得到广泛应用，村镇建设及乡镇企业的抗灾能力也达到相应水平。通过农业综合减灾工程建设，提高农业和农村的综合减灾能力，使农业生产的自然灾害损失率大幅度降低，农村人员因灾伤亡人数明显减少。

２．工业和城市减灾。基本完成全国县级以上城镇的综合减灾规划；城市及其建（构）筑物和工程设施达到规定的抗灾设防标准；各种威胁工业生产发展和城市安全的灾害得到有效治理或控制；重要城镇、工业基地、生命线工程和骨干企业具备抗御较大灾害的能力，主要城市的基础设施和各类生命线工程达到遇中小灾基本不受影响，遇大灾能够短期恢复。

３．区域减灾。初步形成较为完善的区域减灾工程体系，实现区域减灾工程与区域经济建设的同步发展；重点区域的灾害损失率明显减少；高风险区综合减灾规划得到实施，资源的开发基本实现规范化管理；人为次生灾害得到有效控制；减灾示范区的成功经验在同类地区得到较大范围推广；综合减灾能力明显提高。

４．社会减灾。基本形成全国减灾法律法规体系；多种形式的减灾教育全面普及，全民减灾意识明显提高，减灾科技和教育队伍基本满足各种层次的需要；灾情监测和灾害信息系统得到进一步完善，备灾和灾害救援能力得到加强，保险成为灾害经济补偿的重要手段，减灾科技成果得到广泛应用，政府减灾能力显著提高，初步形成国家和地方现代化的减灾管理体系，使我国的减灾非工程建设接近和逐步达到世界先进水平。

５．减灾国际交流与合作。广泛参与减灾国际行动，实现双边、多边国际交流与合作的经常化，为推动国际减灾活动的持续发展作出贡献。

（三）减灾工作的主要任务和措施。

减灾工作的主要任务是：按照国民经济和社会发展总任务、总方针，围绕国民经济和社会发展总体规划，加速减灾的工程和非工程建设，完善减灾运行机制，提高我国减灾工作整体水平，推进减灾事业的全面发展。

为完成减灾工作的主要任务，需要采取的措施是：

１．进一步确立减灾在保障国民经济和社会可持续发展中的基础地位。各级政府必须高度重视减灾工作，将其纳入国民经济和社会发展规划，结合本地实际，制定减灾规划和灾害应急预案，并采取切实有效的措施，积极推进减灾工作。

２．明确减灾工作的重点。要把大中城市，对国民经济和社会发展具有全局性、关键性作用的骨干工程，以及影响全国或较大区域的灾害作为减灾工作的重点，集中力量，减少灾害损失，减轻灾害对国民经济的影响。

３．逐步完善国家减灾管理机制。国务院部际减灾协调机构要提高减灾综合协调能力，国务院各职能部门要各负其责、密切配合、搞好协作，切实做好减灾工作。明确中央与地方的责任，实行灾害分级管理，逐步形成完善的减灾管理体制。

４．充分利用现代科学技术，提高国家综合减灾能力。特别要加强对重大灾害的监测和预警，提高灾害信息采集和快速处理水平，做好灾害评估工作，建立减灾信息的共享机制；完善抗灾救灾物资储备制度，进一步加强综合减灾研究，提高抗御灾害的应急能力。

５．加强减灾法制建设。积极开展减灾立法的研究工作，健全和完善减灾法律法规体系，使减灾工作进一步规范化和制度化。

６．拓宽资金来源渠道，增加减灾投入。各级政府的减灾投入要与国民经济和社会发展相协调，并随着国力的不断增强而相应增加；企业要加强灾害防范并积极参与当地减灾建设；充分发挥保险对灾害损失的补偿作用；发扬“一方有难，八方支援”的优良传统，加强民间的互相互济，建立社会化的灾害救援和救助机制。

三、减灾工作的重要行动

（一）农业和农村减灾。

工程减灾方面，要加强大江、大河、大湖的治理，以防御建国以来最大洪水为标准，重点建设一批具有综合减灾效益的骨干水利工程；开展以农田水利为重点的农业基础设施建设，大力推广以节水保墒为主要内容的旱作农业技术，提高农业的防洪、抗旱、排涝能力；以水土保持和生态环境改善为主，继续实施三北、长江中上游和沿海防护林、太行山绿化、防沙治沙等工程；加强生物灾害、风沙（尘暴）灾害、森林和草原火灾的综合防治，以及畜牧业疫病、雪灾的预防；开展经济条件较好地区的村镇和乡镇企业密集地区的综合减灾工程建设。

非工程减灾方面，要完成国家农业减灾规划，编制农业综合减灾区划；建设一批推广和应用减灾实用技术的农业和村镇减灾示范区；加强灾害性天气、农林作物重大病虫鼠害、畜牧业疫情、森林和草原火灾的监测预报和综合防治工作；建立和完善农业自然灾害测报、灾情评估体系。

（二）工业和城市减灾。

工程减灾方面，抓好预防洪水、地震、台风、风暴潮、巨浪、滑坡、泥石流、崩塌、塌陷、火灾等灾害的骨干工程建设，有效提高大中型工业基地、交通干线和通讯枢纽、重要设施、生命线工程的防灾抗灾水平；完善企业的减灾体系，加强企业减灾工程建设和危险源的管理，控制次生灾害发生；城市及其建（构）筑物和工程设施达到国家规定的抗灾设防标准；全国重点防洪城市完成规定的防洪工程建设，其他有防洪任务的城市也要使防洪能力明显提高。

非工程减灾方面，组织制定分行业的工业减灾规划和城市综合减灾规划，加强城市生命线保障系统和应急系统的减灾建设，提高现代化建筑和设施的消防水平。

（三）区域减灾。

工程减灾方面，东部地区全面加强减灾工程建设，将区域减灾工程作为重要的基础设施，重点搞好首都圈、沿海经济发达地区、人口稠密地区和主要粮棉产区的减灾工程建设；中部地区重点搞好工农业生产基地和城市的减灾工程；西部地区重点搞好基础产业和农牧业基地的减灾工程，保护生存和发展环境。

非工程减灾方面，科学划分灾害的高风险区并制定其综合减灾和资源利用规划；选择一些对区域经济和社会发展影响较大、农业生产与工业生产发达的高风险地区，建立综合减灾示范区；配合国家的扶贫战略，努力推动多灾贫困地区的综合减灾工作，加快脱贫步伐。

（四）社会减灾。

加强国家对减灾工作的宏观管理，加快减灾立法的进程；编制各省、自治区、直辖市的综合减灾规划；制定灾害风险区划；提高减灾综合信息的采集、处理、运用和共享水平，完善重大灾害监测预警体系；加强减灾综合协调能力；制定重大自然灾害的应急预案，完善灾害应急指挥、调度和通讯系统；建立健全减灾物资储备系统；开展灾害综合评估工作，建立科学的灾害评估体系。

通过新闻媒介、各种刊物、文艺演出等多种形式广泛开展减灾宣传，增强全民的减灾意识，加强中小学校的减灾教育，开展不同层次的减灾专业教育，提高灾害管理人员水平。

加强减灾科研工作，重视对灾害形成、发生和发展的时空分布规律，灾害对环境、经济与社会的影响和相互作用规律等基础理论研究；积极推进防治重大灾害的应用科学和高新技术研究；加快减灾科技成果的转化，推动实用科学技术和卫星、遥感、地理信息系统、全球定位系统等高新技术在减灾领域的广泛应用。

建立灾害保险机制，鼓励企业、个人参加灾害保险，增强社会对灾害的承受能力；积极推动救灾捐赠工作的经常化和社会化，提倡民间的互助互济活动，鼓励社会团体广泛参与减灾工作；采取切实措施，帮助老人、未成年人、残疾人等社会特殊群体提高抗灾能力；完善中央与地方的灾害医疗体系，提高医疗机构的抗灾和应急能力。

（五）减灾国际合作。

工程减灾方面，鼓励在重大减灾工程建设中引进资金和先进技术，通过多种合作方式建立各种类型的减灾示范区或示范工程。

非工程减灾方面，积极推动在政府减灾能力建设，信息交换，宣传、教育和人员培训，科学研究和技术开发及国际人道主义援助等方面的国际合作。

加强减灾国际合作是我国减灾工作的重要内容。我国政府欢迎国际组织、各国政府、社会团体以及个人参与我国的减灾建设，积极进行人员、资金、技术等多方面的国际交流与合作，积极参与我国的减灾活动，为更安全的２１世纪而共同努力。