铁岭市行政机关制定规范性文件办法

第一章 总 则

第一条 为规范我市行政机关规范性文件制定工作，提高规范性文件制定质量，维护法制统一，促进依法行政、建设法治政府，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国立法法》、国务院《行政法规制定程序条例》、《规章制定条例》和《辽宁省人民政府制定地方性法规草案和规章程序规定》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 我市行政区域内行政机关规范性文件的制定，适用本办法。

第三条 本办法所称行政机关规范性文件(以下简称规范性文件)，是指各级人民政府和县以上人民政府工作部门、直属机构(以下简称制定机关)依据法定职权和程序制定并公布的，在一定范围、时间内对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力或涉及其权利、义务的实施对社会管理的文件。

规范性文件包括政府规范性文件、部门规范性文件和授权组织规范性文件。

规范性文件名称一般用规定、办法、实施细则或实施办法等。

各级政府及其所属部门制定发布的内部制度、技术操作规程和具体事项的布告、通告、决定、通知、请示、批复等不属于规范性文件。

第四条 制定规范性文件应当遵循合法、合理、公开、精简、统一和效率的原则，并符合下列要求：

(一)保障公民、法人或者其他组织的合法权益，在规定义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径；

(二)体现行政机关职权和责任的统一，在规定职权时，应当规定其行使职权的条件、程序和责任；

(三)符合经济社会发展规律，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、市场监督、社会管理和公共服务转变；

(四)符合行政职能的配置原则，避免和减少职能交叉，简政放权，转变行政管理方式，便利公民、法人或者其他组织。

第五条 政府法制部门(机构)、部门法制机构负责规范性文件制定的具体工作：

(一)规范性文件立项审核；

(二)拟定制发计划，报政府或部门批准后组织实施；

(三)组织起草重大改革措施或涉及多个部门的规范性文件草案；

(四)规范性文件论证、协调；

(五)规范性文件审查；

(六)向社会公布规范性文件；

(七)规范性文件应用解释；

(八)与制发规范性文件相关的其他事项。

第六条 制定规范性文件程序包括规范性文件草案的立项、起草、审查、决定、发布、公布和应用解释。

第七条 除内容复杂的外，规范性文件一般不分章、节。规范性文件用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。

第二章 权限和范围

第八条 县以上人民政府可以就下列事项制定规范性文件：

(一)执行法律、法规、规章的规定；

(二)执行上级行政机关规范性文件的规定；

(三)执行本级人民代表大会及其常委会的决议、决定；

(四)规范本行政区域内的具体管理工作。

第九条 乡(镇)人民政府可以就下列事项制定规范性文件：

(一)执行法律、法规、规章的规定；

(二)执行上级行政机关规范性文件的规定；

(三)执行本级人民代表大会的决议、决定；

(四)规范本级行政区域内的具体管理工作。

第十条 县级以上人民政府所属工作部门、垂直领导部门可以就下列事项制定规范性文件：

(一)执行法律、法规、规章的规定；

(二)执行上级行政机关规范性文件的规定；

(三)规范本行业、本系统的具体行政管理工作。

第十一条 涉及两个以上部门职权范围的事项，需要制定规范性文件的，所涉及的各有关部门应当联合制定。

违反前款规定，单独制定的规范性文件无效。

第十二条 授权组织可以在法定授权范围内制定规范性文件。

第十三条 下列机构不得制定规范性文件：

(一)县级以上人民政府及其所属工作部门、垂直领导部门设立的临时机构；

(二)县级以上人民政府所属工作部门、垂直领导部门的内设机构；

(三)县级以上人民政府工作部门的派出机构；

(四)乡(镇)人民政府的临时机构和内设机构。

违反前款规定，制定的规范性文件无效。上述机构管理或者协调事项制定和发布规范性文件，可以在组织起草后提请业务主管部门或者本级人民政府制定和发布。

第十四条 下列事项应当制定规范性文件：

(一)将对本地区经济和社会发展产生重大影响的；

(二)将对人民群众的切身利益产生重要影响的；

(三)属于重大改革措施，在本市先行先试的；

(四)需要修改政府或者政府办公室已经发布生效的规范性文件；

(五)涉及其他应当由政府批准事项的。

第十五条 规范性文件不得设定下列事项：

(一)行政处罚；

(二)行政许可；

(三)行政强制；

(四)行政收费；

(五)限制或处分公民、法人或者其他组织的法定权利；

(六)违反法律、法规、规章规定，设定公民、法人或者其他组织义务；

(七)应当由法律、法规、规章规定的其他事项。

第三章 立项、起草和审查

第十六条 制定政府规范性文件，应从我市社会、经济发展的实际出发，统筹安排，有计划地进行。政府法制部门(机构)负责制定政府年度规范性文件计划。制定机关应当按照法制部门(机构)的要求及时申报制定规范性文件计划项目。

第十七条 报送制定政府规范性文件计划项目，应当对制定规范性文件的必要性、可行性、法律法规规章依据、参考资料、所要解决的主要问题和拟确定的主要制度等作出说明。

第十八条 政府法制部门(机构)对政府规范性文件制定机关提出的计划项目进行汇总、召开征求意见会议，研究、筛选、拟订政府年度规范性文件制定计划，经本级政府分管领导审定，以政府办文件形式发布。

规范性文件制定年度为当年1月1日至12月31日。

第十九条 按照年度计划规定，承担起草任务的制定机关，必须按照年度计划组织实施。政府规范性文件起草因特殊情况不能完成的或需要追加的，必须向本级政府法制部门(机构)提交书面报告，政府法制部门(机构)可对计划适当调整。

第二十条 政府规范性文件由本级人民政府组织起草，可以确定一个部门或者几个部门具体负责起草，也可以由其法制部门(机构)起草或者组织起草。

部门规范性文件由县级以上人民政府所属工作部门、垂直领导部门起草，可以由其一个或者几个内设机构具体负责起草工作；重要规范性文件可以确定由其法制机构起草或组织起草。

第二十一条 起草规范性文件，应当深入调查研究，总结实践经验，借鉴国家、省内外的规范性文件制定成果，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。

听取意见可以在起草或者审查阶段进行，采取书面征求意见，或召开座谈会、论证会、咨询会、听证会等形式征求意见。

对内容直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益，或者对本地区、本行业建设发展有重要影响的事项，制定机关应当将草案通过新闻媒体、政府法制网站、公告栏等向社会公布，征询社会各方面意见。

第二十二条 制定或审查规范性文件需要举行听证会的，应当符合下列规定：

(一)举行听证会的7日前，应当在新闻媒体或者政府法制网站、公告栏上公布听证会的时间、地点、内容等具体事项和要求；

(二)听证会由政府法制部门(机构)或者部门法制机构主持，起草单位负责人就规范性文件草案作说明；

(三)参加听证会的有关机关、组织和个人有权提问和发表意见；

(四)听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；

(五)起草单位和法制部门(机构)应当认真研究听证会反映的各种意见，在报送规范性文件草案时，应当说明对听证会意见的处理情况和理由。

第二十三条 起草规范性文件涉及其他部门职权的，起草单位应当与有关部门协商一致；经充分协调不能取得一致意见的，起草单位上报规范性文件草案时应如实说明情况和理由。

第二十四条 规范性文件草案送审稿必须通过起草部门领导集体讨论通过，主要负责人签署后方可上报。几个单位共同起草的，应当由起草单位主要负责人共同签署。

第二十五条 政府法制部门(机构)对规范性文件的起草工作进行指导，并参与调研、论证工作。

第二十六条 规范性文件草案应当对制定目的、依据、适用范围、主管部门、具体规范、法律责任、解释权限、施行日期等做出规定。

第二十七条 规范性文件的内容用条文表述，每条可以分为款、项、目。款不冠数字，项和目冠数字。内容简单的规范性文件一般不分章、节。内容复杂的可分章、节。划分章节的规范性文件，不得少于3章，除附则外，每章不少于3条。按总则、分则、附则顺序排列。

总则包括制文的目的、依据、适用范围、调整对象、主管部门、基本原则或指导方针及分则中不宜涵盖表述的内容。分则是文件的主体，即具体规范事项。附则包括实施日期、解释权限、参照执行、未尽事宜，对词语的解释及需要说明的问题等。

第二十八条 规范性文件引用的依据必须是上位法律、法规、规章或上级文件，不能依据本部门文件或同级文件。

第二十九条 适用范围通常表述形式有2种：“本XXX适用于XXX”；“凡在本行政区域内从事XXX必须遵循本XXX”。

第三十条 主管部门应是政府直属负责某一方面行政工作的职能部门，一般多为法定职权的行政机关。

第三十一条 具体规范是文件主体，按表述形式一般分为3种：义务性规范、禁止性规范、授权性规范。

表述义务性规范的条款通常用“必须、应当、要有……义务”等。

表述禁止性规范的条款通常用“严禁、禁止、不准、不得、不能、不应、不许、无权”等。

表述授权性规范的条款通常用“可以、有权、不受……干涉、不受……侵犯”等。

第三十二条 政府规范性文件送审稿由本级政府法制部门(机构)负责统一审查；部门规范性文件的送审稿由本部门法制机构负责统一审查。不经政府法制部门(机构)、部门法制机构审查，不得提交有关会议审议并发布。

第三十三条 起草单位应按送审稿规定的格式，连同下列材料，报本级政府法制部门(机构)、本部门法制机构：

(一)规范性文件送审稿一式3份；

(二)起草说明；

(三)相关部门的会签材料；

(四)依据的法律、法规、规章及其他参考资料。

起草说明应当对制定的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见、协调情况、需要说明的具体问题等作出说明。

第三十四条 政府法制部门(机构)、部门法制机构主要对下列内容进行审查：

(一)是否符合宪法、法律、法规、规章规定；

(二)是否与世界贸易组织规则相抵触；

(三)是否与相关的规范性文件相协调、相衔接；

(四)是否符合制定规范性文件技术要求；

(五)是否具备实施的环境和条件；

(六)是否正确处理有关机关、组织、个人和专家对规范性文件内容主要问题的意见；

(七)是否符合本办法规定的原则、权限、范围和程序；

(八)需要审查的其他内容。

第三十五条 规范性文件送审稿有下列情形之一的，政府法制部门(机构)、部门法制机构可以缓办或者退回起草部门、科室：

(一)未列入政府或部门年度制定规范性文件计划的；

(二)制定规范性文件的条件尚不成熟的；

(三)有关部门或者机构对规范性文件送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草部门未与有关部门或机构协商的；

(四)规范性文件送审稿未经过起草部门领导集体讨论，主要负责人未签署意见的。

第三十六条 政府法制部门(机构)、部门法制机构应当就规范性文件送审稿涉及的主要问题深入实际，调查研究，听取有关机关、组织和公民的意见。

第三十七条 对涉及部门较多且意见不一致的规范性文件送审稿，由政府法制部门(机构)、部门法制机构提请政府有关领导或部门负责人召集会议进行协调。

第三十八条 政府法制部门(机构)、部门法制机构在审查过程中应当认真研究各方面的意见，对规范性文件送审稿进行修改，形成规范性文件草案和说明。

草案说明应当包括下列内容：

(一)制定规范性文件的必要性和制定过程；

(二)主要依据和参考资料；

(三)规范性文件的主要内容，拟解决的主要问题与措施；

(四)与有关单位的协调情况和需要说明的具体问题。

第三十九条 经政府法制部门(机构)、部门法制机构审查、协调、核准的规范性文件送审稿，由政府法制部门(机构)、部门法制机构负责人签署意见，报主管市、县(市)区、乡(镇)长或部门主管领导审定，提请本级人民政府或者本部门有关会议审议决定。

第四章 决定和公布

第四十条 县级以上人民政府的规范性文件应当由政府常务会议或者全体会议审议决定；但适用范围小、内容单一、各方面意见一致的，可由主要负责人审批。

乡(镇)人民政府的规范性文件应当经乡(镇)长办公会议审议决定。

部门规范性文件应当经委、办、局务会议审议决定。

第四十一条 政府规范性文件送审稿的审议，由起草部门负责人到会作起草说明，法制部门(机构)作审核说明。

与规范性文件送审稿内容有关的部门、机构主要负责人应当列席会议。有关部门或机构对已经协调一致的意见不得重新提出异议。

部门规范性文件送审稿的审议，由起草科室负责人到会作起草说明，部门法制机构作审核说明。

第四十二条 政府法制部门(机构)、部门法制机构应当会同起草单位或科室根据会议审议意见对规范性文件草案进行修改，形成草案修改稿，经政府法制部门(机构)、部门法制机构负责人签署核准意见报请本级人民政府或者本部门主要负责人签署发布。

第四十三条 发布规范性文件应当统一文号、连续编号，标明规范性文件的制定机关、名称、文号、登记编号以及通过(批准)日期、实施日期和公布日期。

市政府规范性文件原则上以市政府令形式发布。适用时间短、内容单一、不涉及管理相对人权利义务、无具体处罚规定的，也可以市政府或市政府办公室文件形式发布。

由两个以上部门联合制定的规范性文件，使用主办机关的公文文号。

第四十四条 规范性文件发布后，应当通过政府公报、政府网站、报刊、公告栏以及其他便于公民、法人或者其他组织查阅的方式向社会公布；未向社会公布的，不得作为行政管理的依据。

市政府及其工作部门、直属机构制发的规范性文件，通过《铁岭日报》向社会公布，同时在政府公报、政府网站、铁岭政府法制网上登载，供公民、法人和其他组织查阅。

县(市)区政府及其工作部门、各乡(镇)政府制发的规范性文件也应以便于公众知晓的方式向社会公布。

第四十五条 规范性文件应当自公布之日起30日后施行。但因保障国家安全和重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的，可以自公布之日起施行。

第四十六条 因发生重大危害事件、保障国家安全和重大公共利益、执行上级行政机关紧急命令和决定的情况，需要立即制定规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可以简化制定程序。

第五章 解释、备案与监督

第四十七条 规范性文件由制定机关负责解释。

第四十八条 政府规范性文件自发布之日后15日内应向上级政府报送备案，接受审查；部门规范性文件自发布之日后15日内应向本级政府报送备案，接受审查。备案审查工作由政府法制部门(机构)承担，具体备案工作按《铁岭市规范性文件备案办法》执行。

第四十九条 按《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定，县级以上人民政府发布的规范性文件，应依照规定程序向本级人大常委会报送备案，接受人大依法监督。

第五十条 政府规范性文件实施的主管部门，应做好规范性文件贯彻执行的监督、检查和反馈工作，在规范性文件实施一年后，向政府法制部门(机构)报告实施情况。

第六章 附则

第五十一条 本办法由市政府法制办公室负责解释。

第五十二条 本办法自发布之日起施行。