贵阳市行政规范性文件制定程序暂行办法

第一章 总 则

第一条为了规范行政规范性文件的制定程序，提高行政规范性文件质量，维护国家法制统一，根据有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条本办法所称的行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指市人民政府及其工作部门，根据法律、法规和其他上位法的规定，在其法定权限内制定的规范行政管理事务，涉及管理相对人权利、义务，公开发布并反复适用的具有普遍约束力的文件。

行政机关制定的内部管理制度，技术操作规程，人事任免决定，对具体事项的通报、通知以及行政处理决定等文件，不适用本办法。

第三条本办法所称市人民政府工作部门包括下列机构：

（一）市人民政府组成部门；

（二）市人民政府办事机构和直属机构；

（三）法律、法规或者规章授权制定规范性文件的其他市人民政府工作机构。

市人民政府为完成某个专项任务而设立的临时机构、归口市人民政府职能部门管理的办事机构、前款各个单位的内设机构，均不得以本机构的名义制定并公布规范性文件。

第四条规范性文件的起草、审查、决定和公布，适用本办法。

第五条制定规范性文件，应当贯彻科学发展观和改革开放的精神，科学规范行政行为，促进政府职能转变。

制定规范性文件，应当遵循合法、适当、协调的原则，使规范性文件与法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件不抵触。

制定规范性文件，应当符合精简、统一、效能的原则，简化行政管理手续，降低行政管理成本，提高行政管理效率。

第六条制定规范性文件，应当体现权利与义务统一的原则，要求公民、法人和其他组织履行义务的，应当规定保障其权利实现的途径。

制定规范性文件，应当体现职权与责任相统一的原则，保障行政机关行使职权的，应当规定其行使职权的权限、程序和应当承担的责任。

第七条规范性文件的名称，一般称“规定”、“办法”、“细则”、“命令”、“决定”、“意见”、“公告”或“通告”等。

为实施法规、规章和上级行政机关制定的规范性文件，可冠以“实施”一词。

市人民政府工作部门制定的规范性文件，标题中应当冠以该行政机关的名称。

第八条规范性文件可以用条文形式表述，也可以用段落形式表述。规范性文件的名称为“规定”“办法”“细则”的，一般用条文形式表述。

规范性文件一般不分章、节，但条款较多，内容复杂的除外。

规范性文件的文字表述，应当规范、准确、简洁、严肃，使用文字和标点符号应当正确、规范。

第二章 起 草

第九条市人民政府制定规范性文件，可以确定其一个或者几个工作部门组织起草，也可以确定其法制机构组织起草或者起草。

市人民政府工作部门制定规范性文件，可以确定其一个或者几个内设机构组织起草。

第十条起草规范性文件，应当深入实际调查研究，总结实践经验，广泛听取社会有关方面的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种方式进行。

起草涉及重大复杂问题的规范性文件，可以邀请有关专家参加。

起草的规范性文件涉及重大复杂问题且法律问题较多的，应当邀请法制机构提前介入。

第十一条起草规范性文件，涉及市人民政府其他部门的职责或者与市人民政府其他部门职责相关的，起草部门应当充分征求有关部门的意见。

第十二条起草规范性文件，起草部门应当清理与其内容相同或者相关的现行规范性文件，对与规范性文件草案内容基本相同或者抵触的现行规范性文件，要在规范性文件草案中规定废止性条款。

第十三条市人民政府工作部门代起草的规范性文件起草完毕，应当由其内设法制机构进行审核，经部门办公会议讨论通过并由其主要负责人签署后，依据第三章规定报送审查；几个工作部门共同代起草的，应当由各工作部门的主要负责人共同签署后，依据第三章规定报送审查。

第三章 审 查

第十四条市人民政府的规范性文件草案，在市人民政府决定之前，由市人民政府法制机构进行合法性、适当性和协调性审核。

第十五条市人民政府工作部门制定的规范性文件，在公布之前，由其内设法制机构进行合法性、适当性和协调性审核。

市人民政府工作部门制定的规范性文件，市政府有关领导认为有必要需要市政府法制机构审查的，应当报送市人民政府法制机构进行合法性、适当性和协调性审核。

第十六条制定或者代市人民政府起草规范性文件的市人民政府工作部门（以下简称报送部门），应当向市人民政府法制机构报送下列材料：

（一）部门主要负责人签署的报送审查或者审核的公函；

（二）规范性文件草案文本；

（三）规范性文件草案的说明；

（四）制定规范性文件依据的法律、法规、规章以及国家有关政策规定；

（五）相关单位的意见；

（六）其他有关材料。

第十七条规范性文件草案的说明，应当对制定规范性文件的必要性和规范性文件拟解决的主要问题及其重要措施、有关部门的意见及协调情况等作出说明。

第十八条市人民政府法制机构应当自收到规范性文件草案之日起10个工作日内，提出书面审查或者审核意见。涉及重大复杂问题确需延长审查或者审核时间的，经市人民政府法制机构负责人批准可以适当延长，但最长不得超过20个工作日。涉及重大问题急需制定并实施的规范性文件，市人民政府法制机构应当缩短审查时间，提高审查或者审核效率。

第十九条送市人民政府法制机构审查或审核的规范性文件草案应当符合以下条件：

（一）符合本办法第五条、第六条之规定；

（二）依据本办法规定征求意见和进行论证；

（三）经部门内设法制机构审核；

（四）与现行有关规范性文件不重复、不抵触；

（五）其他内容符合国家现行法律、法规、规章规定。

第二十条市人民政府法制机构对送审的规范性文件草案，按照下列情形，分别作出处理：

（一）符合本办法第十九条规定的，以书面形式提出“同意”的审查或者审核意见；

（二）不符合本办法第十九条规定的，以书面形式提出相关审查或者审核意见。

对市人民政府法制机构的审查或审核意见有异议的，可以自收到审查或审核意见之日起10个工作日内向原审查机构申请复核。

第二十一条有下列情形之一的，市人民政府法制机构可以退回报送部门：

（一）规范性文件草案拟解决的主要问题，法律、法规、规章或者国家有关政策将要作重大调整或者规范的；

（二）有关部门对规范性文件确立的主要制度和采取的重要措施存在重大分歧，制定部门未与其协商或者协商未达成一致意见的；

（三）向社会征求意见时，社会公众意见较大，规范性文件制定后难以实施的；

（四）规范性文件草案照搬有关法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件内容较多，没有规定能够解决问题的制度和措施的；

（五）报送材料不符合本办法第十六条规定要求的。

第二十二条市人民政府法制机构认为必要时，可以对规范性文件草案规定的重大复杂问题，召集有关方面的代表和专家召开座谈会、论证会研究论证，或者进行调查研究，听取有关方面的意见。

第二十三条有关部门收到规范性文件草案征求意见稿后，应当认真研究并提出书面意见，加盖本部门公章后在要求时限内进行反馈；超过要求时限未反馈意见又未说明情况的，按无意见处理。

第二十四条有关部门对规范性文件草案规定的主要制度、重要措施、管理体制、职责分工等重大问题有不同意见的，市人民政府法制机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当上报市人民政府决定。

第四章 决定与公布

第二十五条市人民政府规范性文件应当由市人民政府常务会议决定。市人民政府办公厅规范性文件应当由市人民政府有关领导按照有关规定决定。

市人民政府工作部门规范性文件应当由市人民政府工作部门办公会议决定。

第二十六条规范性文件应当通过市人民政府公报、市人民政府门户网站向社会公布，同时也可以通过其他电子政务网站、本市公开发行的报刊或者其他便于查阅的方式向社会公布。

第二十七条规范性文件制定后应当依法备案。本市有关规范性文件备案审查规定由市人民政府另行规定。

第二十八条规范性文件自公布之日起30日后施行。但公布后不立即施行可能影响规范性文件施行或者可能造成重大损失的，可以自公布之日起施行。

第五章 附 则

第二十九条各区、市、县人民政府有关规范性文件制定程序由各区、市、县人民政府自行规定。市人民政府各工作部门可依照本办法制定相应规定。

第三十条本办法自2010年4月1日起施行。

关于《贵阳市行政规范性

文件制定程序暂行办法》的说明

一、制定的必要性

行政规范性文件是政府及其工作部门执行法律、法规、规章和国家政策、实施行政管理的重要方式，是行政决策的重要载体，涉及经济、社会生活的各个方面，数量众多。明确行政规范性文件制定程序，有利于提高行政规范性文件质量，提高行政效能，保护行政管理相对人的合法权益，减少以至避免部门之间因“文件打架”而带来的矛盾，减少因抽象行政行为引发的行政争议。

2004年3月国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》规定：“制定行政法规、规章以及规范性文件等制度建设，重在提高质量。要根据宪法和立法法的规定，严格按法定权限和程序进行。”2008年5月国务院发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》明确：“未经广泛听取意见，合法性审查并经集体讨论决定的行政规范性文件，不得发布施行”这些规定，为制定行政规范性文件指明了方向。目前，已有多个省、市、区以规章的形式规定了规范性文件制定程序，明确由法制机构进行合法性审查，并明确规定未经合法性审查不得出台规范性文件等。为提高规范性文件质量，维护法制统一和政令畅通，推进依法行政， 2006年以来，国务院法制办多次召开会议，安排、研究、交流行政规范性文件备案审查及合法性审查工作。据了解，目前全国各省、市、区都普遍开展了合法性审查工作，进一步强化了备案审查工作。

从我市近几年的情况看，全市县以上政府都普遍推行了规范性文件备案审查工作，但制发行政规范性文件仍然存在一些问题：规范性文件起草过程中调查研究不够，针对性、操作性不强；制定程序不规范，随意性大，在一定程度上缺乏统筹兼顾；规范性文件质量有待提高，一些违法或者不当的规范性文件得不到及时、有效地制止或者纠正；法制机构普遍人员少、力量弱。因此，需要进一步明确行政规范性文件制定程序，加强行政规范性文件起草的调查研究、广泛听取意见等工作，努力做到科学决策、民主决策、依法决策，提高规范性文件质量，减少行政争议，降低行政成本，营造良好的经济社会发展环境。因此，制定《贵阳市行政规范性文件制定程序暂行办法》（以下简称《办法》）是必须，且迫在眉睫的。

二、制定依据及过程

（一）主要依据

《办法》制定的主要依据是：《全面推进依法行政实施纲要》、《规章制定程序条例》、《国家行政机关公文处理办法》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《贵州省人民政府及其工作部门行政规范性文件制定程序规定》等。

（二）起草过程

根据省人民政府关于《贵州省2004年至2008年全面推进依法行政实施方案》（黔府办发〔2005〕11号）的有关要求，2009年初我办着手规范性文件制定程序的起草工作，分析、研究行政规范性文件起草、制定工作的主要经验和存在的问题，形成了征求意见稿，借鉴了外地成功经验，市政府法制网上公示征求意见，同时重点征求并吸纳了各区、市、县政府及市政府各工作部门的意见，对文稿进行了反复研究、修改和完善，几易其稿，形成《办法》送审，并经2010年1月11日市人民政府常务会议讨论通过。

三、需要说明的问题

（一）关于适用范围

为了规范行政机关行政规范性文件的制定程序，提高规范性文件质量，《办法》第四条对规范性文件适用范围作出了具体的规定，明确了行政规范性文件的起草、审查、决定和公布，适用本办法。

（二）关于审查职责分工

国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》明确规定：“未经广泛听取意见，合法性审查并经集体讨论决定的行政规范性文件，不得发布施行”，省政府第71号令明确“制定规范性文件，应当经制定机关的法制机构对其进行合法性审核”，旨在从源头上确保行政规范性文件的合法性，但由于缺乏明确的程序规定，使合法性审查工作存在一些问题：有些行政规范性文件未经合法性审查；有些规范性文件因时间过紧、过急致使缺少一些必要的听取意见等程序，不利于保证审查质量。在总结、吸收省内外行政范性文件合法性审查工作经验的基础上，《办法》第十四条规定：“市人民政府的规范性文件草案，在市人民政府决定之前，由市人民政府法制机构进行合法性、适当性和协调性审核”。第十五条第一款规定：“市人民政府工作部门制定的规范性文件，在公布之前，由其内设法制机构进行合法性、适当性和协调性审核。第十五条第二款规定：“市人民政府工作部门制定的规范性文件，市政府有关领导认为有必要需要市政府法制机构审查的，应当报送市人民政府法制机构进行合法性、适当性和协调性审核”。同时，《办法》第二十九条规定：“各区、市、县人民政府有关规范性文件制定程序由各区、市、县人民政府自行规定。市人民政府各工作部门可依照本办法制定相应规定”。

（三）关于规范性文件报送审查的条件

为了提高行政效能，确保规范性文件的质量，《办法》第十九条明确，报送市人民政府法制机构审查或者审核的规范性文件草案应当符合制定规范性文件制定的原则；广泛征求意见和进行论证；经部门内设法制机构审核以及与有关法律、法规、规章及文件相一致等条件。

（四）关于审查、审核后的处理

为了提高规范性文件制作质量，确保规范性文件的的合法性、必要性和可操作性，《办法》第二十条规定市政府法制机构对规范性文件分别不同情况提出审查或者审核意见。同时在第二十一条中规定，可以退回报送部门的五种情形。