法律优先原则_在线百科全书查询
法律优先原则
所谓法律优先，是指上一层次法律规范的效力高于下一层次法律规范。
原则要求
在上一位阶法律规范已有规定的情况下，下一位阶的法律规范不得与上一位阶的法律规范抵触；上一位阶法律规范没有规定，下一位阶法律规范作了规定的，一旦上一位阶法律规范就该事项作出规定，下一位阶法律规范就必须服从上一位阶法律规范。实践中，若是法律、法规、规章均对某事项作了规定，法规、规章与法律不一致的，适用的顺序依次是法律、法规、规章。这是行政机关在依照法律、法规、规章实施行政管理时必须遵守的基本准则。
在行政法中
地位
“法律优先”一词，源自德国行政法鼻祖奥托．迈耶之首创，他认为，法律为国家意志中法律效力最强者。到目前为止，德国、日本和我国台湾地区的学者在论述依法行政的基本要素时，也大都把法律优先作为其中的一项。只不过，在他们那里，法律优先的含义相当宽泛。法律优先（法律优位）这一概念被引人我国行政法学时，多数学者则将其内涵相对限制在法律与行政立法的关系上，认为法律优先的基本涵义是指法律优先于行政立法，即强调法律对于行政立法（行政法规和规章）的优越地位。
在各种社会活动中，法律优先原则还应包括司法活动优先于其他活动，以体现社会对法律的遵从和敬畏。对于一个公民。但参与司法活动和其他活动出现时间冲突时，应当优先参与司法活动，使司法活动得到优先的保障。
必要性
在我国行政法学中引入法律优先这一概念是必要的，但没有必要象德国、日本和我国台湾地区学者那样宽泛地使用这一概念。因为他们所使用的广义上的法律优先一词，实际上从一个侧面表述了依法行政的全面涵义。而目前，我国行政法学明确而公认的概念——“职权法定”已经表述了依法行政的表层涵义，即“任何行政都必须具有法定依据，而不得与之相违反”。只是作为依法行政所依之“法”的关系，尤其是法律和行政立法之间的关系却一直没有一个相对固定的概念来表述。法律优先一词则能够准确而明快的概括出法律与行政立法的关系。同时，在这种意义上使用法律优先一词，也表明在这里，“法律”仅限于狭义上，即仅指国家立法机关制定的法律，因而与其字面含义相一致。并且，德、日学者所使用的法律优先一词，只是说“行政”是广义上的，即法律优越于一切行政活动，而其中的“法律”在本意上则仅限于狭义上使用。因此，将法律优先的基本涵义限定在法律与行政立法的关系上是适当的。这样，法律优先原则与法律保留原则一起分别从积极和消极两个方面共同说明法律与行政立法的关系，进而与职权法定原则一起共同构成了行政法定原则或者依法行政原则的完整内容。
据此，法律优先原则的基本涵义是指法律对于行政立法几行政法规和规章的优越地位。从这个角度而言，法律优先实质上强调的是法律的位阶体系。所谓法律位阶，是指“一部法律在一个国家法律体系中的纵向地位。”
在我国，权力机关的立法权居于立法活动的主导与核心地位，国家权力机关制定的法律是行政机关行使行政立法权的依据和基础。行政立法为从属性立法，是在国家权力机关立法权保留之外的立法，并要受权力机关的监督。
法律优先原则作为法律位阶的行政立法中具体作用的客观要求，在强调国家立法权限与行政立法权限划分的同时，侧重于要求低位阶法律规范的制定必须以高位阶的法律规范为依据，前者必须服从于后者，并不得与之相抵触。据此，法律优先原则又可具体导出“根据（法律）”和“不相抵触”两个派生性原则。一是“根据（法律）”原则。该原则是指行政立法应服从法律位阶的要求，以上位法作为行政立法的根据。“根据（法律）”原则理清了立法权在不同地位的国家机关的权限划分标准，保障了国家立法体系的统一性和有序性，同时也是对行政立法内容的一种限定，使行政立法遵循上位法的规定，符合内容合法有效的成立要件。二是“不抵触”原则。所谓“不抵触”，是指在法律位阶的层级结构中，下位阶的法律不得与上位阶的法律相冲突，凡有冲突应以上位阶的法律为准绳。与“根据（法律）”原则相比，“不抵触”原则主要侧重于行政立法的内容不得与法律相抵触。行政机关为了执行法律而进行行政立法，必须严格依照法律的规定和原则，其立法内容不得与法律相悖。
在刑事法律中
随着司法实践中的刑民交叉案件日益增多，刑民之间的界限越来越难以区分，而相关的规范又极为匮乏，导致司法实践的混乱和无序，因此本文拟结合司法实践中出现的刑民交叉现象对刑事优先原则在具体领域的适用和限制加以探讨，并力图就其适用程序的完善提出一些有用的建议。
刑事优先原则不宜适用的领域
（一）知识产权领域中权属不明的刑民交叉案件
有些知识产权犯罪往往需要事先对涉案的权利归属进行确权，唯有如此方能进一步界定犯罪是否成立，如家族企业共同开发创造的商标、专利，后因不规范的家族财产分割而产生的家庭成员间的假冒注册商标、伪造注册商标或者假冒专利等行为。而确权所采取的方式程序及其所依据的法律都属于民事范畴。因此在有关知识产权权属不明的刑民交叉的案件中，应当排斥刑事优先原则的适用。相反，应当提倡民事优先，即在民事已经确权的基础上才能有刑法的介入。
与此相关，在知识产权权属明确的情况下，即使存在超过犯罪成立限度的侵权行为，也不应一概主张刑事的优先介入。例如侵犯商业秘密成立犯罪的标准是造成被害人损失50万元以上，如果侵权行为造成60万元的损失，虽然行为已经可以构成犯罪，但刑事也没有必要优先介入。因为这是一种刑事犯罪与民事侵权的竞合，是刑事责任与民事责任的交叉。由于这类案件与私权利结合较为紧密，民事程序的最先救济更容易消解当事人之间的矛盾，因此在这一领域尊重当事人的自主选择权，限制刑事手段的优先介入既有利于当事人间纠纷的和解，保持商事和经济关系的稳定，又有利于避免刑事司法资源的无益浪费。
（二）经济领域中因财产权益归属不明引起的刑民交叉案件
一些公司和企业在成立之时或者在股权变动之时因种种原因，其真正的权利人与工商登记的权利人出现了不一致，以至于在后来的发展过程中出现了股权归属的争议，同时也出现了“职务侵占犯罪”的可能。对此类刑民交叉的案件，许多本非真正的权利人为了夺取股权，不惜动用公安机关的力量，借用刑事优先原则，将真正的权利人以职务侵占罪问罪后占有股权。如号称“海南第一奇案”的“亿万富翁一夜被剥夺财产案”[1]，就是一个典型事例。在此类公司股权归属不明情况下去查办职务侵占犯罪，简直是本末倒置。因为行为人侵占的是自己的财产还是侵占他人的财产，这样一个最基本的问题都没弄清楚，何来侵占之有。有的甚至是股权归属纠纷已进入民事诉讼，法院民事审理尚未果而股权纠纷的另一方当事人却已被刑庭判决犯职务侵占罪入狱了。这无疑是极其荒谬的。
我们认为，在此类案件中由于民事部分的审理结果直接决定着刑事判决的认定，理应先民后刑，不能刑事优先。只有先对股权归属进行民事确权，而后才能视归属情况决定是否存在犯罪事实，启动刑事诉讼程序。且刑事先行介入往往导致被告人人身自由受到限制，在作为民事部分的股权纠纷的认定中不可避免的处于劣势。不光自己无法正常收集对自己有利的证据，反而要与得到强大公权力支持的相对人就此对簿公堂，这实际上是一种间接的“入罪”，是违背程序正义的基本理念的。
（三）婚姻家庭领域中的刑民交叉案件
在我国，公民的婚姻和家庭关系在宪法之外还受到民法和刑法两大实体法的双重保障。因此也不可避免的会产生刑民交叉。实践中比较多见的是当事人起诉离婚的案件涉及重婚犯罪或其他婚姻家庭犯罪，从而产生刑事和民事何者为先的问题。由于此类案件关系到婚姻家庭关系的稳定，当事人间通常存在着难以理清的特殊关系，所以没有必要让当事人等到刑事判决结果后才提出离婚诉讼。尊重当事人的自主选择权，多使用自诉和民事诉讼方式不光有利于婚姻家庭关系的稳定和谐，也有利于节约国家的司法资源。如果一味强调维护社会秩序，采用刑事优先，更可能适得其反。
应适用刑事优先原则但必加以适当限制的领域
除上述几个领域外，在大部分经济和民事领域中，刑事优先原则都有其适用的价值和意义。但是适用与限制是并存的，具体体现在以下几种情况当中。
（一）合同类纠纷中的刑民交叉案件
实践中刑民交叉案件主要出现在合同类案件中，合同类案件中的刑民交叉主要表现为以下几种情况：一种是最典型的合同欺诈类案件，由于合同诈骗与民事合同欺诈纠纷之间的标准难以直观把握，又由于法律规定的模糊、当事人法律知识的匮乏等原因，使两者往往存在着交叉与竞合。另一种是当事人间的合同纠纷涉及到双方或第三人的经济犯罪行为，同时出现了针对合同纠纷提起的民事诉讼，和所涉及的刑事犯罪引发的刑事程序刑民交错的竞合情况。上述每一种类型内部又分别可诱发不同的情况。
对于第一类刑民交错现象，一方面要坚持以存在“非法占有的目的”作为刑事介入的前提，另外要从有利于证据的收集与保全出发，最大限度的保护当事人的合法权益。对于第二种情形的刑民交叉案件，则应当区别对待，而不能使刑事优先原则在适用中绝对化。例如在《合同法》正式确立了表见代理制度以后，在某些场合是否追究犯罪人的刑事责任并不影响到合同主体民事责任的承担，此时就不应拘泥于刑事优先原则，而应允许刑民同时进行。
（二）金融投资领域中的刑民交叉案件
刑民交叉案件在金融领域的主要表现有：1 .同一主体在一般金融欺诈行为与金融诈骗犯罪之间的交叉竞合，如虚开票据骗取财物的行为；2.同一主体因不同法律事实，分别涉及金融犯罪与一般金融纠纷所产生的刑民交叉；3.金融纠纷案件牵涉到有关当事人的刑事责任问题所产生的刑民交叉。如在将刑事优先的争论引向白热化的“股市第一案”银广夏证券市场虚假陈述案中，银广夏事件直接责任人员提供虚假财会报告案及涉案会计师事务所责任人员出具证明文件重大失实案的刑事诉讼程序，与遭受重大损失的股东和投资者针对银广夏的证券虚假陈述提起的民事赔偿诉讼，就产生了刑民交叉。
在侵权责任法中
民事赔偿优先
我国侵权责任法第四条第二款亦对民事赔偿优先原则作出了专门规定：“因同一行为应当承担侵权责任和行政责任、刑事责任，侵权人的财产不足以支付的，先承担侵权责任。”这是我国法律首次对民事赔偿优先原则的全面确立。在此之前，已经有一些特别法和单行法规定了特定领域的民事赔偿优先原则，这些法律基本确立了在公司证券和产品食品消费等领域的民事赔偿优先原则。虽然这些规定的适用领域均很有限，但应当看到，这些规定对于矫正传统的“以罚代赔”、“以刑代赔”的传统观念具有重要意义，并且正是这些规定一步步推动了我国立法中民事赔偿优先原则的全面确立。侵权责任法在总结这些规定之经验的基础上确立了全面的民事赔偿优先原则。这一规定不仅涵盖了上述特别规定列举的所有领域，适用于一切情形下的侵权责任与行政责任或刑事责任的聚合，而且在责任的类型方面也用高度概括的行政责任、刑事责任替代了之前规定中的罚款和罚金，适用范围更为宽泛。
确立优先原则的依据
民事赔偿优先原则体现的是“私权优先”理念。之所以需要确立这一原则，主要有如下两点理由：
一是从法律责任设立的目的来看，罚款和罚金等制度设置的目的，主要不在于保证国库收入，而在于通过金钱惩罚的方式遏制违法行为；而民事赔偿责任设置的首要目的则在于救济受害人，同时也在一定程度上发挥了对加害人予以金钱惩罚的功能。在这几种责任无法同时完全实现时，如果以牺牲民事赔偿责任的方式优先保障罚款和罚金等行政和刑事责任，虽然起到了遏制违法行为的效果，但使得民事责任救济受害人的目的完全落空。相反，如果实行民事赔偿责任优先，则对受害人的救济更有保障，同时也在一定程度上发挥了通过金钱惩罚遏制违法行为的功能，其法律适用效果显然是优于前者的。
二是民事赔偿优先体现了国家保护人权、以人为本的法治理念。民事赔偿优先原则所隐含的价值标准是受害者的民事权利救济高于政府的罚没收入。之所以适用民事赔偿责任优先规则，是因为获得相应数额的金钱赔偿对于被侵权人一方具有重大的利益，是对被侵权人损失的填补，甚至可能对被侵权人的生产或生活产生重大影响；但罚款或罚金对于国库收入所起作用甚微，其体现的是对违法行为人的惩罚而非对国家损失的填补。
民事赔偿优先原则的技术难题
如何在具体的司法实践中落实这一原则，除了有传统的思想观念作祟外，还有法律技术上的难题，主要的就是责任认定时的程序和时间问题。虽然违法行为人的同一行为违反了不同性质的法律并应承担不同性质的法律责任，但对不同性质法律责任的认定是分别进行的，不仅认定程序存在很大差异，其认定效率也是迥异的。行政处罚讲求高效，一般在极短时间内就能作出处罚决定，而且原则上诉讼期间不停止行政处罚的执行。刑事责任的认定相对较慢，但时效期间相对较短，一般能在一年之内完成刑事责任的追究。而民事赔偿责任的认定，则较为复杂，不仅有些损害的显现需要一个过程，而且法律规定的受害者的诉讼时效更长，民事诉讼的程序本身也可能是一个较为漫长的过程，通过司法程序最终确定民事责任往往需要较长时间。其结果往往是罚款和罚金早已执行完毕上缴国库，民事赔偿数额才得以确定，而此时违法者可能已经没有可供赔偿的财产了。在此种情形下如何救济受害人、如何落实民事赔偿优先原则，尚需探讨。
