公民知情权

公民的知情权，又称为知的权利，知悉权、了解权。即公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上当前发生的与普遍公民权利和利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。知情权是监督公共权力的有效手段，是保护公民自身利益的需要，是消除谣言，稳定社会秩序和社会发展的需要。

公民的知情权问题进行了探讨。公民是否应当拥有知情权？相应地作为民主宪政时期的政府，是否有信息公开的义务？带着这些问题，笔者对知情权及相关问题进行了阐述。“知情权”是由美国一位编辑肯特库泊在1945年1月的一次演讲中首次提出来的，到上世纪50年代和60年代，美国兴起 “知情权运动”以来，知情权被广泛沿用并成为一个具有国际影响的权利概念。建立公民知情权制度具有理论依据和宪法依据。知情权是监督公共权力的有效手段，是保护公民自身利益的需要，是消除谣言，稳定社会秩序和社会发展的需要。中国当前知情权制度的背景主要呈现两个方面特点：一是知情权制度和政府信息公开制度缺乏现实的法律支撑。二是公民对知情权的保护意识及政府信息公开意识淡薄。结合国外知情权宪法经验，针对我国实际情况，笔者认为建立知情权制度应从六个方面进行，一是建立知情权制度应在全民、全社会树立思想理念，树立知情权权利意识。二是为知情权制度提供宪法保护。三是详细界定知情权的界限。四是设置实施信息公开的监督机制。五是要建立健全违反知情权制度的查处机制。六是要制订违反信息公开的救济途径。总之知情权是社会文明程度的一个重要标志，是实现公民参与权、选择权、监督权的前提和基础。政府信息公开和满足公民的知情权，不是政府的施恩，而是一种现代社会的必然，是政治文明的重要和必要的组成部分。2003年11月，在笔者所处的城市破获了两起骇人听闻的杀人案，一起是正阳县杨新海案①“作案22起，杀死65人，重伤5人，强奸23人案；一起是平舆县黄勇案②作案16起，杀死17人，轻伤1人。

这两起杀人案件都有一个共同的特点：在破案之前，政府和警方对案情均未作任何透露，公众甚至包括受害人家属均未从政府、警方或新闻媒体中得到任何有关案情的警示或通告。尤其是黄勇一案在 2003年2月到 4月不足100天的时间里，11名中学生连续走失的情况下，政府或警方未向社会发出过预警；与此同时，当案发后记者赶到现场却被政府拒之门外，要求封锁消息③。

面对这些无辜逝去的生命，我们不禁提出疑问：为什么杨新海、黄勇用相同的手段，针对相似的残害对象，在法制日益健全的今天却屡屡得逞？为什么一切为民的政府和保卫人民安全的公安机关在接到受害者家属一次次报案之后，却保持缄默，未将这些险情公布于众，警示于民？为什么案发之后，当新闻媒体赶到现场，力求将这一事件报道的时候，案发地的政府却行政干预、封锁消息？

这些疑问，也引发了民众的设想，如果黄勇一案的最后一个被害人张雷没有能够脱逃，如果杨新海没有被偶然抓获，如果平舆县政府封锁消息的举措得到贯彻落实，遇难者的名单是否还会增加？另一个类似黄勇、杨新海杀人案的事件是否会再度出现？与此同时，我们还可以设想，如果在黄勇一案中，政府职能部门在接到前几个学生家长类似的报案上访之后，向社会、学校通告信息，警示学校和家长严加看管，后面的一些花季少年是否会免遭残害？悲剧是否会早点结束？

这些问题，也引发出最近几年来越来越受到舆论关注的话题：在这个走向权利的时代，公民是否有知情权？而作为民主宪政时期的政府，是否有信息公开的义务？

带着这些问题，笔者想从以下四个方面对知情权予以阐述。

一、知情权的由来及其概念

所谓公民的知情权，又称为知的权利，知悉权、了解权。即公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上当前发生的与普遍公民权利和利益密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。知情权是新闻界、出版界等舆论单位及时报道新闻事件的法律依据和事实依据。其内容不仅仅局限于知道和了解国家的法律、法规以及执政党的大政方针，还应包括政府掌握的一切关系到公民权利和利益、公民个人因想了解或应当让公民了解的其他信息④。

从知情权的基本内容来看，既包括知晓属于公法范围的事务，如政府及其工作人员的活动、社会公共事务等，也包括对公民自身信息的知情。因此，说它的性质兼有公法权利和民事权利两方面特征是有根据的。总而言之，知情权就是公民可以知晓其感兴趣的公共事务和社会事务以及与已有关的私人信息的权利。对于知情权的性质，学术界尚无定论。有人主张知情权是一种政治权利和社会权利，而非民事权利；有人认为知情权主要属于公民的政治权利和社会权利（公法权利），但也具有一定成分的民事权利性质，尤其是其中对个人信息的知情权，更是公民作为民事主体不可缺少的民事权利。笔者赞同第二种观点。

考诸“知情权”的发展史，“知情权”是由美国的一位编辑肯特库泊在1945年1月的一次演讲中首次提出来的，指的是民众享有通过新闻媒介了解其政府工作情况的法定权利。上世纪50年代和60年代，自美国兴起 “知情权运动”以来，知情权被广泛沿用，并逐渐发展成为一个具有国际影响的权利概念。

理论上对知情权的概念一般有两种理解。广义的知情权泛指公民知悉、获取信息的自由和权利，狭义的知情权仅指公民知悉、获取官方信息的自由与权利。在一般情况下，知情权是指广义的知情权，包括三个方面的问题：第一，是知政权，是对国家、政府的行为的知悉权，公民有了解国家、政府政策的权利。人民代表大会的旁听权、政府决策时的听政权，都是这样的权利； 第二，是公众知悉权，就是社会民众对正在发生的情况的知悉权。最简单的是每天的天气预报、空气污染报告，社会新闻等。第三，是民事的知情权，如当事人对于自己身份的了解、知悉的权利⑤。在此笔者仅论述前两个方面的知情权。

二、建立公民知情权制度的理论及宪法依据

首先，建立公民知情权制度具有理论依据。对于公民知情权的理论依据，无产阶级的革命家早就从不同方面进行过深辟的论述。一是知情权作为人权的一个重要的基本内容之一，早在18世纪就被一些无产阶级开拓者予以详尽论述。列宁曾谈到“人民应当有权为自己选择负责的领导者；应当有权撤换他们；应当有权了解和检查他们活动的每一个细小步骤”这里的“有权了解”，应当理解为“知情权”。虽然这里的“知情权”列宁仅仅表述为对人民“自己选择负责的领导者”的活动的“每一细小步骤”的知悉，但笔者认为这都是至关重要的，应当视为无产阶级或社会主义民主政治的初始起点之一。二是作为知情权的重要基础也即民主的公开性。马克思在批判德国书报检查制度中指出：“是一个江湖医生，为了不看见疹子，就使疹子憋在体内，至于疹子是否将伤害体内纤弱的器官，它是毫不在意的。”压制甚至剥夺人民的“知情权”，在某种情况下只会使事态向着更糟的方向发展。笔者在开篇之时已举例证明。古人有云 “养痈之患”意即如此。列宁也曾予以阐述： “没有公开性而谈民主是可笑的”，民主与“公开性”如人随影，不可分割。民众对政事不知情，就无法奢谈其主张，也就无所谓“民主”。“公开”是保证民众知情权的前提，没有“公开”，“知情权”就是“无源之水”、“无本之木”，更何谈民主。 “只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量”，列宁把“知情权”上升到了国家力量源泉的地位，可谓意味深远。可惜，在国际共运的实践中，执政者更多关注的是“专政”，一些政府对民众不诚实，甚至是欺瞒民众。此举与马列主义原旨背离甚远。三是作为中国的先辈们也提出了民主公开性的重要性和必要性。毛泽东在《对晋绥日报编辑人员的谈话》中讲到：“党的有关政策，“都应当在报上发表，在电台广播，使广大群众知道”，只有这样，才能“使群众认识到自己的利益，并且团结起来，为自己的利益奋斗。”同时周恩来在《党的政策必须适时向群众公开 》一文中也指出：任何政策的决策和改变，任何政策中正确的部分或错误的部分，必须适时地不但向干部而且向群众公开指出，才能得到群众的了解和拥护而成为力量。

其次建立公民的知情权制度有宪法依据。我国现行宪法虽然没有明确规定公民拥有知情权，但是宪法规定的人民主权原则及宪法赋予公民的基本自由和政治权利的规定，为公民知情权制度的建立提供了法律依据。一是宪法规定了公民参政权利的内容。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第34条规定的选举权和被选举权，规定公民通过选举，选出自己的代表组成各级人民代表大会来行使国家权力，选举国家机关的组成人员来治理国家；二是宪法赋予了公民监督权利的内容。宪法第27条规定：“一切国家机关和工作人员必须依靠人民的支持，经常同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”第27条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有权向国家机关提出申述、控告或者检举的权利。”三是宪法规定了公民的基本自由。宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”第40条规定：“公民的通信自由和通信秘密受到法律保护。”四是宪法规定了公民在行使自由和权利的时候，有限制性规定。宪法第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家、社会、集体的利益和其他利益。”上述规定以根本法的形式为确立我国的知情权制度奠定了宪法基础。

因此，言论自由本身就内在地蕴含着对知情权的保护。作为公民行使言论自由和选举权、参政权等一切民主自由权利的基本前提，知情权对于维护基本人权、实现国家民主宪政、防止政府专制独裁等，无疑是必不可少的和十分重要的。20世纪60年代以来，西方新闻界和法律界力图将知情权思想付诸实践。一些国家通过立法将知情权从新闻报道自由权中独立出来，如日本法律将知情权列为公民固有权利之一。英美法系的司法机关，则通过判例来确立和发展知情权。

三、中国建立知情权制度的现实需要性。

建立知情权制度首先是民主宪政的需要。宪政民主是为了解决对政治权力的制约问题，限制政府权力，以有效地保障人权、自由与社会公正，其实质是对政治权力进行有效地限制、监督，防止它被滥用，尤其是要防止它被用来侵犯人权和自由。而知情权正是监督公共权力的有效手段。美国学者艾莫生曾经尖锐地指出：“政府所做的坏事，所参与的邪恶的事情，大部分是秘密干的……倘若事先让公众知道并交付讨论，他们大概不会发生。所以，我们要从一切事情都应公开而不应保密这一前提出发，然后才有必要产生某些例外。”因此，只有知情，人民才能实现对政府职责的真正监督，才能防止政府权力的滥用；民众只有对公共事务的了解，才能获取政府的信息，才能对政府行为做出评判，人民才可以选择、监督政府，才能行使管理国家的权力。

其次建立知情权制度是保护公民自身利益的需要。知情权是公民保护自身利益的手段，它要求政府及时公布与公民利益有关的信息，使公民能及时了解社会上即将发生或已经发生的事情，从而了解自已的地位，然后对自己的生活做出相应的安排，趋利避害，有效地保护自己的权益。上述列举的两个案例以及在北京发生的3年149起的“打闷棍”案件就是深刻的教训，如果公民提前知道了这些“发案”的消息，得知了自己可能所处的危险就会提高警惕，严加防范，从而最大限度地避免危险的发生，民众的生命健康权就有可能得到更加有效地保护。

第三建立知情权制度是消除谣言，稳定社会秩序的需要。20世纪初，法国思想家黎朋在《论从众》中谈到：普通民众容易受到各种谣言的暗示，从而无法用自己的理性和识别能力作出判断，社会学上有一个名词叫“群体极化现象”，意思是一个人的某种情绪和思维倾向在集体环境的传递中会被放大，恐惧心理在从传递过程中会被无限扩大，从而变成群体的集体恐慌氛围。社会心理学家方文也指出：政府在面对一些如灾难或公共安全的一些传言时，应该把来龙去脉告诉公众，这是透明的政府从保护每一个民众的角度应该做的，也是有效消除传言的最好方式。

2003年我国非典疫情暴发初期，一些部门隐瞒疫情，导致疫情谩延、谣言风传，在公众中引起了恐慌、猜测。当政府每日通过媒体公布权威真实的信息之后，谣言迅速止息。政府还借助新闻媒体等手段广泛宣传“SARA”的发病规律，基本特点，防治方法等科学知识，人们心中的恐慌逐渐平息，疫情得到控制，公众情绪逐渐平缓，用理性去正视、预防疫情。2002年美国华盛顿的连环枪击案也是一个很好的例子，当911恐怖分子袭击美国之后，犯罪嫌疑人约翰艾伦穆罕默德和约翰李马尔沃的连环枪击案使美国公众更加陷入恐慌之中，对此，美国警方没有隐瞒，而是第一时间把案情公布于众，并警示、建议民众在出门走路时做“Z”字型前进，以防挨枪子。最终一名卡车司机根据警方提供的“白色切诺基货车”的线索报警，警方在20多天中将两名疑犯抓获，民众安全得到保障，社会秩序得到稳定。

因此，谣言止于公开，公布案情非但不会引起社会恐慌，反而有利于平息紧张情绪、稳定社会，隐瞒事实反而会引起恐慌。隐瞒事实，造成公众由于不知晓实际情况而更加猜测，同时各种传言、谣言飞速流行，导致人心惶惶。由此来看，公民对于政府活动和社会事务的知情权，不可能都是通过亲自调查接触来实现，而须通过大众传媒间接实现。满足公众知情权，就成为新闻媒体借助受宪法保障的言论和新闻出版自由，对于国家机关活动以及公众感兴趣或者利益相关的社会活动等进行采访报道，就可以满足公众对于国家政务和社会文化事务等的知悉、监督需求。

第四建立知情权制度是社会发展的需要。一方面是中国加入WTO 的需要。中国加入WTO以后，世贸规则和原则要求从人治的政府转变为法制的政府，实现行政管理法制化；同时要求从秘密的政府转变为透明的政府，实现政务活动公开化，即政府决策和行政行为除涉及国家安全和商业机密等不宜披露的信息外，都应当通过适当渠道和途径告知社会，只有在公开的环境中，才能有效地保障各种行为主体都能在平等参与、自由竞争的基础上实现公开和公平的交往；另一方面是中国适应当今国际形势发展的需要，当今世界各国均已建立了信息公开制度。1766年瑞典制定了《出版自由法》，规定了公民为出版而阅览公文书的权利；1951年芬兰制定了《公文书公开法》；1970年丹麦、挪威分别制定了《行政文书公开法》、《行政公开法》。 美国1966年以来分别制定了《情报自由法》、《阳光下的政府法》等多项法律，同时德国、法国、韩国、日本等国家均已制定了相关宪法。中国当前在知情权保护及政府信息公开问题方面的宪法立法及相关制度构建方面相对显得薄弱滞后，社会发展要求中国顺应世界潮流，制定相关知情权制度及政府信息公开制度。

四、对当前中国知情权制度的背景分析及对宪法的建议

中国当前知情权制度的背景主要呈现两个方面特点：一是知情权制度和政府信息公开制度缺乏现实的法律支撑。虽然在消费者权益保护法、行政处罚法、价格法等法律中都已有确认和保障公民在某一具体方面的知情权的法律规范。但把知情权作为公民的一项基本权利进行整体保障的法律条文在中国尚未出现。同时，与公民知情权相对应的关于政府信息公开的法律规定也稍显滞后，造成了知情权的法律保护与市场经济的发展很不协调。当前亟待以法律的形式对政府及其部门所负的公开信息的义务以及违反义务所应承担的责任进行明确的规定。二是公民对知情权的保护意识及政府信息公开意识淡薄。由于中国传统文化的影响，对于民众而言，有些民众仍然处于“民可使由之，不可使知之”的状态，对于政府行为无权得知，也无从得知，一切是听天由命，听官由命；而对于政府而言，多数政府机关人员意识仍然停留在职责神圣、职权神秘的状态，各机关“红头文件”一直作为机密文件锁在档案柜里。政府认为对公民实现知情权、提供信息公开，是一种恩赐，而不是责任。

结合国外知情权宪法经验，针对我国实际情况，笔者认为建立知情权制度应从以下二个方面进行：

一是建立知情权制度应在全民、全社会树立思想理念，树立知情权权利意识。权利意识的三要素决定了权利只有在认知的情况下才能提出主张和要求，权利意识作为一种观念、一种态度影响着人们的思想和行为，而中国的权利意识受传统国家结构和儒家文化的影响，缺乏民主，提倡知足忍让。多年来，“重义务轻权利”仍然占据多数基层百姓的思想领域。随着社会的发展，社会价值观念的变化，公民权利保护意识增加，寻求救济的愿望不断增强，但是这种权利意识的变化仍然呈现出不均衡性、被动性、财产权利意识远大于人身和政治权利意识，群体权利意识整体的呈现较弱态势。因此，笔者认为在建立知情权制度之前应通过媒体进行广泛宣传，通过个案及一些实践，促使公众树立知情权利保护意识。“从相对模糊、松散和同质的状态向明确、紧凑和异质的状态转变的普遍过程。”从而在整个民众、整个社会中树立知情权保护意识。

二是为知情权制度提供法律保护。首先是建议将知情权明确写入宪法，将其规定为公民的一项基本权利，使宪法对公民知情权的保护起到一个主心骨的作用，为公民的知情权提供有力的宪法保护。其次是制定相应的政府信息公开法、新闻自由法等一系列配套法规。建立起不同领域、不同层面的具体的知情权制度，将宪法对知情权的原则规定进行细化，使其具有应有的可操作性，为公民知情权的落实提供更加具体的法律保护。2003年1月 1日，我国第一部“政务透明法”相关的地方法规《广州市政府信息公开规定》在广州市生效，这是一个很好的开端，但要实现知情权的宪法保障制度，还必须要求实现特别法与普通法、单行法规、实施条例、实施细则，中央立法与地方立法之间的配套，从而建立各种结构层次的知情权保护法律层面。在知情权制度的相关立法上内容要具体、明确。第一要明确规定公民知情权的内容及途径，确保公民有权了解国家政治、经济、文化知情权，有权获取国家机关拥有的信息和资料，从而监督政府，保护自己的权益。河南省南东县推行的“点题公开⑥”及北京市公安局出台的“治安警情提示⑦” 即是具体的内容体现。第三要明确规定政府信息公开的原则及方式。笔者认为政府信息公开一要明确信息公开是政府的法定义务，公开是原则，不公开是例外。二要落实知情权保护的经费，保证政府信息分布的必要物质保障。

三是详细界定知情权的界限。要明确界定知情权的界限，就必须正确处理两个方面的问题，即知情权的概念和范围。知情权应与社会公众生活、公共利益有关。宪法要对知情权的范围明文规定，详细列举在什么情况下可以获取、知悉、了解相关信息，这无疑对加强知情权的保护具有重要意义。四要设置实施信息公开的监督机制；法律要赋予公民对国家机关信息公开的请求权。五要建立健全违反知情权制度的查处机制。及时追究违反规定有关人员的责任。六要制订违反信息公开的救济途径。如果向政府请求信息公开被拒绝时，可请求司法救济，政府负责文件和信息保密的举证责任。

总之知情权是社会文明程度的一个重要标志，是实现公民参与权、选择权、监督权的前提和基础。政府信息公开和满足公民的知情权，不是政府的施恩，而是一种现代社会的必然，是政治文明的重要和必要的组成部分。

注 释：

①摘自2003年12月12日《大河报》： 出生于正阳县杨陶庄的杨新海，曾因盗窃、抢劫被2次劳教，1次判刑，杨新海为此产生了报复社会的强烈心理。2000年他刑满出狱后，在河南、安徽、河北和山东4省相邻的农村地区疯狂作案，手段残忍，行凶时从来不留活口，不少家庭毁于他的手中。在公安部的高度重视下，2003年11月3日，河北省沧州市公安局将其抓获。

②摘自2003年12月9日《河南报业网》驻马店市人民检察院起诉书：被告人黄勇自小受暴力题材影视剧影响，梦想成为一名杀手。2001年夏，被告人黄勇将家中面条机改装为杀人器械，取名为“智能木马”。2001年9月至2003年11月间，黄勇分16次分别将14名学生、4名待业青少年从网吧、游戏厅、录象厅骗至家中实施杀害。其中杀人作案16起，造成17人死亡，1人轻伤。

③ 摘自2003年11月19日《南方都市报》：“杀人狂魔黄勇落网，谁在阻挠民众了解真相？” 一文：刊登黄勇一案案发之后，当记者前往平舆县调查的时候，记者的采访车被一辆无牌号的警车堵住去路，阻挠采访。

④ 摘自王振民《中国宪法案例教程》第93页。

⑤摘自2003年4月30日《检察日报》：杨立新“从抗非典看公众的知情权”。

⑥摘自2002年6月27日《河南日报》：河南南乐县为进一步改进和完善公务公开制度，要求各单位在公务公开时，实现群众“点题公开” 变单纯的单位公开什么，群众知道什么，为群众关心什么点什么，单位如实公开什么。

⑦摘自2003年8月21日《北京青年报》：2003年7月17日，北京市公安局今后将通过新闻媒体每周公布一次本市最新治安动态。内容主要是由市局办公室指挥中心110报警服务台对每周接报的刑事、治安类警情进行综合分析后，分别从与群众生活相关的突出警情及发案时间、发案地点、犯罪嫌疑人作案手段等方面，对群众提出警示和相关的防范建议，而后通过新闻通气会的形式向媒体发布。